سه‌گانه اصلاح ساختار گردشگری

انتصاب وزیری که برای تصدی وزارت ورزش و جوانان از مجلس وقت رای نیاورد، به‌عنوان ریاست سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و اکنون پس از گذشت بیش از سه سال فعالیت در این حوزه، معرفی دوباره این شخص برای سکانداری همان وزارتخانه، به عنوان نشانه‌ای از وجود نگاه درجه دو به این سازمان، خاطر فعالان این سه حوزه و به‌ویژه گردشگری را مکدر کرده است.

به گزارش دنیای اقتصاد، این در حالی است که مقامات بلندپایه دولتی در سه سال گذشته بارها بر اهمیت صنعت گردشگری تاکید کرده و از آن به‌عنوان صنعت پیشتاز اقتصاد غیرنفتی نام برده‌‌اند و به این ترتیب فعالان اقتصادی بیش از هر زمان دیگری به سرمایه‌گذاری در این حوزه متمایل شده‌اند. حال به باور کارشناسان، نظر به اتفاقات اخیر و پس از تامل در جایگاه واقعی این صنعت نزد سیاست‌گذاران کشور -که به نظر می‌رسد تا تثبیت آن در فهرست اولویت‌های اقتصادی دولت کماکان فاصله زیادی باقی است- تمرکز بر طراحی ساختاری که این صنعت را از گزند بی‌مهری‌ها و شوک‌های ناگهانی مصون دارد، موضوعی است که باید به آن توجه کرد.

ترجمان بودجه‌ای وظایف دستگاه‌ها، ضامن اجرای وظایف

استاد گردشگری دانشگاه سمنان در این‌باره می‌گوید: «ساختار، ابزار تحقق اهداف است؛ از این‌رو لازم است پیش از تعیین آن، اهداف مجموعه تعریف شود.» علی اصغر شالبافیان می‌افزاید: «بر همین اساس، تنها زمانی می‌توان برای سازمان گرداننده گردشگری ساختار تعریف کرد و کلیه دستگاه‌ها را نسبت به وظایفشان جهت تحقق اهداف گردشگری کشور متعهد کرد که به این پرسش مهم که اهداف گردشگری کشور چیست؟ پاسخ گفت.»

او در ادامه نظر خود را در مورد ساختار کنونی سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری کشور به عنوان دستگاهی که در راس امور مربوط به این سه حوزه قرار گرفته است، این‌گونه بیان می‌کند: «ساختار فعلی سازمان میراث فرهنگی کشور که آن را در رده معاونت رئیس جمهوری قرار داده، با توجه به اهداف تعیین شده از سوی قانون‌گذار که همانا ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف در سه حوزه‌ مذکور است، این سازمان را از اختیارات لازم برای تحقق این هدف برخوردار می‌کند.»

شالبافیان اما تصریح می‌کند: «گرچه سازمان میراث فرهنگی در مجموعه دولت در جایگاه درستی قرار گرفته اما با این‌همه، به ابزارهای لازم برای الزام دستگاه‌های دیگر برای پایبندی به تعهداتشان در حوزه‌های تحت اختیارش و به صورت خاص گردشگری، مجهز نیست.»

این استاد دانشگاه با تاکید بر فرابخشی بودن صنعت گردشگری و گستردگی دامنه اثر و همچنین اثرپذیری آن خاطر نشان می‌کند: «توسعه گردشگری بدون داشتن جاده، خطوط ریلی و هوایی کافی و استاندارد و همچنین عدم توسعه زیرساخت‌های اقامتی امکان‌پذیر نیست و همه اینها از مواردی است که در حوزه عمل و اختیار سازمان قرار نمی‌گیرد. از این‌رو تنها با تعریف یک ساختار پاسخگو که دیگر دستگاه‌ها را در زنجیره‌ای متصل به هم قرار دهد می‌توان نسبت به ایجاد این زیرساخت‌ها و رشد گردشگری در کشور امیدوار بود.» به گفته او در حالی‌که جایگاه سازمان و اختیارات قانونی آن تا حد بسیار زیادی تحقق اهداف تعریف شده برای آن را تضمین می‌کنند و متناسب با ایفای نقش هماهنگ کننده این نهاد در نظر گرفته شده‌اند، ساختار موجود فاقد ضمانت‌های اجرایی لازم است.

شالبافیان همچنین عدم تعریف تعهد بودجه‌ای دیگر دستگاه‌ها نسبت به مقوله گردشگری را از دیگر نقاط ضعف این سازمان و دلیل اصلی پایبند نبودن دستگاه‌های ذی‌ربط به نقش خود در حوزه گردشگری می‌داند و تشریح می‌کند: «گرچه در قالب ساختار موجود، برای هر یک از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها تعهدات و وظایفی خاص مقرر شده است، اما به‌دلیل عدم ترجمان بودجه‌ای این وظایف، تعهد اجرایی لازم وجود ندارد.» استاد گردشگری دانشگاه سمنان تاکید می‌کند: «تا زمانی که نظام بودجه ریزی کشور در حوزه گردشگری اجرا نشود و به عبارت دیگر، ترجمه بودجه‌ای و تخصیص دقیق آن صورت نگیرد، ضمانت اجرایی لازم هم در مورد اجرای وظایف از طرف دیگر دستگاه‌ها قابل تعریف نخواهد بود.»

تزلزل ساختار گردشگری حاصل ضعف بخش‌خصوصی

در همین حال اما، رئيس انجمن صنفي دفاتر خدمات مسافرتي ايران معتقد است که ضعیف بودن بخش خصوصی در بدنه ساختار گردشگری کشور، مهم‌ترین دلیل آسیب‌پذیری این صنعت به‌شمار می‌رود. محمدحسن کرمانی می‌گوید: «تا زمانی‌که دولت متصدی امور مربوط به این صنعت است، بازی‌های جناحی و سیاسی به‌عنوان یک آفت، رشد گردشگری در کشور را محدود و این روند را مخدوش می‌کنند؛ درحالی‌که تفویض امور به بخش خصوصی به‌دلیل ماهیت غیرسیاسی و پایدارتر آن، ثبات را به این حوزه آورده و آن را از گزند تصمیمات آنی و چرخش‌های سیاسی حفظ می‌کند.»
 
او همچنین تاکید می‌کند که به رسمیت شناختن بخش خصوصی از سوی دولت تنها نیازمند اراده ساختار سیاسی کشور است و در عین حال خاطر نشان می‌کند: «گذار دولت از مقام تصدیگری به جایگاه نظارتی و قانون‌گذاری کاری ساده است و در صورت شکل‌گیری عزمی راسخ برای تحقق آن، الگوهای خارجی زیادی وجود دارد.»

ادغام سه حوزه در یک سازمان؛ اشتباهی بزرگ

از سوی دیگر، رئیس جامعه هتلداران ساختار فعلی سازمان را از اساس زیر سوال برده و اظهار می‌کند: «ادغام سه حوزه گردشگری، صنایع دستی و میراث فرهنگی اقدامی اشتباه بود؛ چرا که گرداندن این سه حیطه نیازمند نگاه‌های متفاوتی است که در پاره‌ای موارد حتی با یکدیگر همخوانی هم ندارند.»

جمشید حمزه‌زاده با تشبیه ساختار درست گردشگری به مثلثی با سه راس بخش خصوصی، جامعه دانشگاهی و نهاد دولتی، اصلاح ساختار موجود را نیازمند اهمیت دادن و به رسمیت شناختن دانشگاهیان و نیز ورود جدی بخش خصوصی به عنوان عامل متصدی این صنعت در کشور دانسته و خاطرنشان می‌کند: «لازمه ایجاد این اصلاحات، همت بخش‌های دولتی است؛ چرا که به‌دلیل ساختار کنونی، نهاد دولت اختیارات و آزادی عمل بسیار بیشتری داشته و برداشتن یک گام از سوی آنها راه را برای ورود دو راس دیگر این مثلث هموار می‌کند.»

فارغ از تمام آن چیزهایی که به‌عنوان نقاط قوت و ضعف موجود در سیاست‌گذاری‌ها و اداره امور مربوط به گردشگری کشور از آنها نام برده می‌شود، ساختار دستگاه متولی این صنعت، به نوبه خود می‌تواند منشأ بسیاری از تحولات مثبت یا موانعی باشد که شکوفایی آن را با دشواری روبه‌رو می‌کند.  در واقع، ساختار به معنای مجموعه‌ای از قوانین و مقررات که نحوه قرار گرفتن اجزا و افراد در یک چارچوب و شکل تعاملات آنها با یکدیگر را مشخص می‌کند، به میزان انطباقش با اهداف مجموعه، تعیین‌کننده موفقیت آن است.  بر همین اساس لازم است به فراخور تغییر اهداف و اولویت‌های یک دستگاه و یا سازمان، ساختار آن نیز مورد بازنگری قرار گرفته و به این ترتیب زمینه تحقق برنامه‌های جدید فراهم شود. اتفاقی که به دنبال تغییر رویکرد دولت یازدهم به صنعت گردشگری کشور محقق نشد و مدیران جدید را بدون در نظر گرفتن درستی قرار گرفتنشان در جایگاه کنونی، با دشواری روبه‌رو کرد.